Здоровье и качество жизни населения, согласно европейской политике в области здравоохранения «Здоровье-2020», находятся во взаимодействии со сложной сетью социальных, экологических и экономических факторов, которые в значительной степени влияют на детерминанты здоровья. Эта взаимосвязь приводит к необходимости принятия мер по защите здоровья населения и его благополучия не только с участием сектора здравоохранения, но и секторов, не относящихся к этой области, и тем самым определяет межсекторальное сотрудничество как крайне важное в сохранении здоровья и в борьбе с неинфекционными заболеваниями (НИЗ) [1, 2].
Формирование здорового образа жизни (ЗОЖ) населения, профилактика и контроль НИЗ являются одной из важнейших межотраслевых проблем развития Российской Федерации (РФ), что нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 07.05.18 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.». В целях достижения поставленных задач были разработаны национальные и федеральные проекты, в том числе в области профилактики заболеваний и укрепления здоровья — Федеральный проект «Формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек» («Укрепление общественного здоровья»). Одним из важных направлений Проекта является разработка и реализация региональных, муниципальных программ укрепления общественного здоровья [3].
В субъектах РФ в настоящее время разрабатываются и реализуются межведомственные программы (проекты), направленные на профилактику НИЗ и формирование ЗОЖ. Для оценки их эффективности в некоторых субъектах РФ созданы свои методики, которые позволяют определить, соответствует ли рассматриваемая программа приоритетам социально-экономического развития региона и является ли ее реализация необходимой. В большинстве случаев для их оценки применяются комплексные методики, основанные на расчете интегральных показателей [4, 5]. Кроме того, в ряде исследований, касающихся оценки региональных программ, применялся метод контент-анализа, основанный на соответствии выбранных программ требованиям Порядка разработки федеральных целевых программ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.95 №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [6, 7].
Разработка комплексной системы оценки программ профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ приобретает особую актуальность в связи с реализацией Федерального проекта «Укрепление общественного здоровья».
Создание инструмента и критериев оценки вмешательств позволит сформировать базу данных лучших практик, разработанных с научно-обоснованным подходом [8—11], которые направлены на профилактику НИЗ и формирование ЗОЖ, с целью последующей их диссеминации в субъектах РФ.
Цель настоящего исследования — оценить и отобрать наиболее успешные программы, разработать инструмент для их оценки.
Материал и методы
Материалом для исследования послужили программы профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ, предоставленные 4 субъектами РФ (Свердловская, Тюменская, Вологодская области и Чувашская республика):
1) «Профилактика — упреждающий удар», Екатеринбург, Свердловская область;
2) «Развитие здравоохранения в муниципальном образовании город Екатеринбург на 2014—2020 гг.», Екатеринбург, Свердловская область;
3) «Здоровье маленьких горожан», Екатеринбург, Свердловская область;
4) «Три шага к долголетию», Екатеринбург, Свердловская область;
5) «Новое качество жизни уральцев», Свердловская область;
6) «Школьная медицина», Чувашская республика;
7) «Начни с себя», Чувашская республика;
8) «Формирование здорового образа жизни и профилактика неинфекционных заболеваний населения в Тюменской области», Тюменская область;
9) «Здоровый город», Череповец, Вологодская область;
10) «Здоровье нюксян на 2019—2025 гг.», Нюксенский муниципальный район, Вологодская область;
11) «Будь здоров! Начни с себя», Вологодская область;
12) «Академия здоровья», Тюменская область;
13) «PROFБОРОВСКИЙ», Тюменская область.
Для оценки программ профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ Национальным медицинским исследовательским центром профилактической медицины, в рамках государственного задания «Разработка методологии оценки эффективности вмешательств и формирование базы данных лучших практик, направленных на профилактику и контроль неинфекционных заболеваний и формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации», разработан инструмент (опросник) с использованием метода контент-анализа.
Основными критериями для анализа послужило соответствие программ профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ этапам программного цикла (процесс разработки и управления программами, начиная с постановки проблемы, поиска путей ее решения, планирования, реализации и оценки), отвечающего современным научно обоснованным подходам к разработке и реализации программ профилактики неинфекционных заболеваний [4, 5].
Результаты
В качестве стартового мероприятия по разработке системы оценки профилактических программ совместно с Российским обществом профилактики неинфекционных заболеваний был проведен конкурс «Межведомственный проект по профилактике НИЗ и формированию здорового образа жизни» для центров медицинской профилактики (ЦМП) субъектов РФ. Для участия в конкурсе ЦМП предоставили профилактические проекты (программы) межведомственного характера, реализованные в субъектах. Оценка проектов (программ) проводилась по следующим направлениям:
— мероприятия, проводимые ЦМП в рамках созданного проекта (объем, охват населения, методологии, используемые в работе с населением или его определенным контингентом и пр.);
— эффективность проекта в соответствии с поставленными целями: достигнутые результаты, динамика показателей (снижение распространенности факторов риска НИЗ, повышение информированности населения специалистов медицинского и немедицинского профиля по профилактике НИЗ и ведению ЗОЖ, экономическая эффективность и пр.);
— популяризация проекта и его результатов в СМИ: на сайте ЦМП и других сайтах, в социальных сетях, выступления на телевидении, радио, публикации в СМИ;
— участие ЦМП в работе межведомственной комиссии: регулярность/степень/охват взаимодействия ЦМП с различными министерствами/структурами, входящими в состав межведомственной комиссии, а также с волонтерскими организациями.
К участию в конкурсе была заявлена 21 межведомственная/межсекторальная программа. Большинство проектов представляли собой информационно-коммуникационные кампании, направленные на повышение информированности населения о факторах риска НИЗ, мотивацию к ведению ЗОЖ и формирование ответственного отношения к здоровью.
Опыт проведения конкурса стал отправной точкой для разработки индикаторов оценки профилактических проектов (программ) и позволил определить их обобщенные характеристики для составления универсального механизма сбора информации (опросника).
Таким образом, в результате обработки представленных для конкурса программ (проектов) при научно обоснованном подходе к созданию профилактических программ был разработан опросник, структурированный по следующим разделам:
1) общая информация о программе, где фиксируется название программы, дата и номер правового акта, которым она утверждена, а также уровень реализации и целевые группы;
2) характеристики программы. Раздел отражает данные о широте охвата компонентами ЗОЖ, наличии межведомственного/межсекторального характера, в т.ч. привлечение некоммерческих (НКО) и волонтерских организаций, содержит информацию о каналах финансирования программы (софинансирование или только бюджет);
3) оценка программного цикла. Раскрывает, насколько оцениваемая программа соответствует научно обоснованным этапам разработки программного цикла, в которые входят:
— анализ или оценка ситуации в регионе (предприятии, учреждении). Процесс изучения состояния здоровья в динамике, его тенденции, распространенность факторов риска, смертность и ее основные причины, продолжительность жизни, территориальные особенности, влияющие на состояние здоровья, определяются уязвимые группы населения, формулируется суть и величина проблемы;
— планирование или поиск решения проблемы, в т.ч. изучение опыта ее решения. На данном этапе распределяются приоритеты, устанавливаются цели и задачи программы, определяются потенциальные партнеры для решения поставленных целей и необходимые ресурсы, разрабатывается рабочий план (план действий);
— реализация программы: комплекс мер, обеспечивающих адекватное выполнение поставленных целей программы в соответствии с установленными сроками;
— мониторинг и оценка: постоянное наблюдение за ходом реализации с целью обеспечения выполнения плана, выявления препятствий и путей их преодоления. Оценка любого проекта (программы) должна учитывать процесс его реализации на основе мониторинга (слежение за процессом, явлениями и т.д.) и достижение долгосрочных результатов (эффективность результативности) на основе и показателей здоровья, и уровней факторов, влияющих на здоровье.
Результаты оценки 13 программ профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ
Общая информация и характеристика программ представлены в табл. 1.
Из 13 оцениваемых программ 12 имеют межведомственный характер. Координатором и заказчиком разработки и реализации 7 программ являлась администрация субъекта/муниципалитета, в остальных программах координатор представлен ведомством, разрабатывающим программу ― орган управления здравоохранением субъекта/муниципалитета.
Целевая аудитория программ охватывает все население субъекта — в 7 программах; детей (в том числе школьников) — в 2 программах; взрослое население — в 2 программах; работников здравоохранения — в 2 программах. По уровню реализации эти 7 программ являются муниципальными, 6 — реализуются на региональном уровне. В соответствии с этапами программного цикла, а именно: наличием анализа или оценки ситуации в регионе, планированием, реализацией программы, мониторингом и оценкой, было разработано 8 программ. По периоду реализации 9 программ задуманы как долгосрочные, т.е. рассчитаны на реализацию в течение более 2 лет, 4 программы — краткосрочные.
Основой для разработки в 10 программах послужил актуальный анализ ситуации в субъекте, представленный статистическими данными по основным показателям здравоохранения, таким как смертность в субъекте в динамике и ее основные причины, распространенность факторов риска НИЗ среди населения и др. В 3 программах обоснование для разработки программы не было представлено.
По широте охвата компонентами ЗОЖ все программы являются комплексными — в них учтены различные факторы риска здоровья.
Финансирование 5 программ осуществлялось как за счет бюджетных средств, так и с использованием внешних источников, 3 программы финансировались исключительно за счет бюджетных средств. В 5 программах информация об источнике финансировании отсутствовала. Запланированный объем бюджета по мероприятиям программы был указан в 6 программах, в 2 программах имелась только общая строка запланированного бюджета, без распределения по строкам расходов.
Анализ других ресурсов (материально-техническое и кадровое обеспечение), необходимых для реализации программы, подробно проведен и представлен в 6 программах.
НКО и волонтерские организации активно привлечены к реализации мероприятий в 4 программах. В 3 программах работа с НКО и волонтерами упоминалась, однако подробная информация об их участии в реализации мероприятий программы отсутствует. Структура/содержание программ представлена в табл. 2.
Паспорт программ полный, содержащий такие разделы, как разработчик/ответственный исполнитель, участники подпрограммы (если предполагаются), цель, задачи, целевые индикаторы и ожидаемые результаты, этапы и сроки реализации, объем и источник финансирования, нормативно-правовые акты, представлен только в 8 программах. В 3 программах в паспорте не отражены все данные: не упоминаются нормативно-правовые акты, не указаны источники финансирования, этапы и сроки реализации. В 2 программах паспорт отсутствует.
В 12 предоставленных программах цель отражает выбранные проблемы, на которые направлена разработанная программа, и в 9 из них имеются четко сформулированные задачи, которые полностью позволяют достигнуть поставленную в программе цель и напрямую связаны с мероприятиями. В 2 программах задачи не прописаны.
План мероприятий программ с указанием сроков также имеется в 9 программах, из них в 8 по каждому мероприятию указан ответственный исполнитель (ведомство). В остальных программах мероприятия перечислены без указания сроков реализации, либо отсутствуют промежуточные контрольные точки. В 8 программах в качестве ответственного исполнителя указано ведомство, в 5 — информация отсутствует. Базовые значения показателей по заявленным в программе индикаторам имеются только в 8 программах. Основные мероприятия в 11 программах ориентированы на достижения цели и решение задач, в 2 программах их оценить не представилось возможным, поскольку цели и задачи прописаны общими фразами, без формулировки конкретной деятельности.
Постоянный мониторинг и оценка предусмотрен в 11 программах. При этом только в 9 программах обозначен конкретный период проведения мониторинга и предоставления отчетной документации. В 2 программах сведения о проведении мониторинга не приведены.
Проведение оценки эффективности промежуточных и конечных результатов в соответствии с конечными точками запланировано в 8 программах, в 1 программе запланирована оценка конечных результатов и в 4 программах данные о проведении оценки эффективности отсутствуют.
Регулярный анализ результатов программы осуществлялся с обсуждением и последующим принятием управленческих решений в 8 программах. В остальных программах информация о его проведении не обозначена. Таким образом, из 13 программ 8 разработаны в соответствии с этапами программного цикла, при этом ни одна программа не соответствует полностью всем заявленным критериям, заложенным в опроснике. Максимально соответствуют критериям опросника 4 программы, они могут быть рекомендованы для внесения в базу данных лучших практик.
Заключение
Оценка профилактических программ должна основываться на этапах программного цикла и учитывать, насколько процесс составления программы соответствует научно обоснованным этапам разработки программного цикла:
— по наличию в нем актуального анализа ситуации в субъекте;
— соответствию текущей ситуации в субъекте на момент внедрения программы целям, на достижение которых она направлена;
— привлечению в разработку и реализацию других участников политики субъекта: НКО, СМИ и других сопряженных с этим процессом ведомств и структур;
— наличию анализа ресурсов, в том числе финансирования;
— соответствию цели и задач программы выбранным приоритетам;
— наличию календарного плана реализации с указанием ответственных исполнителей по мероприятиям, заложенным в программе;
— по связанности мероприятий программы с задачами и целью программы;
— наличию базовых, промежуточных и конечных показателей по индикаторам программы с указанием сроков их достижения;
— проведению оценки достижения промежуточных и конечных результатов, ведению отчетной документации;
— мониторингу и оценке, которые являются неотъемлемыми компонентами программного цикла и должны осуществляться на всех этапах, начиная с планирования.
Таким образом, разработка критериев оценки вмешательств, направленных на профилактику и контроль НИЗ и формирование ЗОЖ, станет основой для выбора наиболее успешных профилактических программ, реализованных в субъектах Российской Федерации. Создание базы данных лучших практик, соответствующих современным научно обоснованным подходам, позволит специалистам в области общественного здоровья и медицинской профилактики использовать наиболее эффективные методы для профилактики НИЗ и формирования ЗОЖ, что будет способствовать повышению уровня, качества и продолжительности здоровой жизни населения РФ.
Участие авторов:
Концепция и дизайн исследования — М.П., А.М., О.Д.
Сбор и обработка материала — А.М.
Статистическая обработка — А.М.
Написание текста — А.М.
Редактирование — М.П., О.Д.
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.