В отношении табакокурения как одного из самых значимых факторов риска неинфекционных заболеваний разрабатываются профилактические меры медицинского и законодательного характера на муниципальном, региональном, национальном и глобальном уровне. Европейское движение «Здоровые города» (Healthy cities) имеет в своем багаже ряд успешных практик в отношении антитабачных мер на муниципальном уровне. Наиболее распространенной мерой среди описанных в литературе является мониторинг табакокурения, который часто сочетают с мониторингом потребления алкоголя молодыми людьми [1]. Не менее часто осуществляются проекты информационного, образовательного характера. Например, в Viana do Castello (Португалия) реализована программа информирования о вреде курения и помощи желающим в отказе от курения [2]. Аналогичная программа осуществлялась в городе Carlisle (Великобритания). Наиболее часто целевой группой для профилактики табакокурения становятся школьники, для которых проводится информационная работа в форме игр и образовательных мероприятий Udine (Италия) [3, 4]. Среди других эффективных проектов можно отметить реализацию программы по уменьшению курения табака беременными женщинами и снижению риска подвергнуться пассивному курению в семьях в Glasgow (Великобритания) [5]. Образовательные программы на DVD для семейного просмотра, направленные на повышение мотивации для отказа от курения родителей, нашли отклик в Swansea (Великобритания) [6]. Наиболее успешным считается проект, реализованный в северных регионах Израиля, который предусматривал полный запрет табакокурения в 4 городах Израиля [7]. Попытка же реализации в течение 6 лет программы по превращению Newcastle Upon Tune (Великобритания) в город, свободный от табака, встретила много критических откликов со стороны его жителей, и только внесение изменений в национальное антитабачное законодательство позволило добиться прогресса в реализации проекта [8].

Все осуществленные на муниципальном уровне проекты показали, что без изменения национального законодательства в отношении табакокурения добиться стойких позитивных изменений в этой сфере достаточно сложно.

В этой связи трудно переоценить принятый Правительством Российской Федерации в феврале 2013 г. Федеральный закон № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». Этим документом Россия выполнила обязательства, взятые на себя Рамочной конвенцией ВОЗ по борьбе против табака. Закон поэтапно до 2017 г. вводит ограничительные и запретительные меры (в том числе с июня 2013 г. запрещается курение в большинстве зданий и на территориях учреждений образования, культуры, спорта и здравоохранения). Однако перед органами власти всех уровней стоит задача по обеспечению его исполнения. Чтобы добиться существенного снижения распространенности табакокурения, необходимо реализовать комплекс мер, обеспечивающих выполнение данного закона на основе создания широкой коалиции исполнительно и законодательной властей с научной, медицинской, педагогической общественностью, общественными организациями Российской Федерации. В то же время возможности власти на местном уровне обеспечить выполнение положений и ограничительных норм закона ограничены. Контролирующие структуры (Управление внутренних дел, Роспотребнадзор) также не имеют достаточных возможностей для обеспечения повсеместного контроля соблюдения запретов и ограничений Федерального закона № 15-ФЗ.

Для обеспечения исполнения положений федерального закона № 15-ФЗ на уровне регионов и городов, в части, ограничения распространения табака, запрета на курение в общественных местах, государственных и социальных учреждениях путем повышения взаимодействия органов власти, контролирующих структур, с вовлечением общественности и граждан в активную деятельность по борьбе с курением и организацией в городах РФ системы общественного контроля, был реализован инновационный проект «Здоровые города без табака».

В настоящей статье представлен опыт реализации данного проекта. Его цель — обеспечить исполнение положений Федерального закона № 15-ФЗ по ограничению курения в общественных местах и в учреждениях в 22 городах Ассоциации «Здоровые города, районы и поселки», а также разработка местных стратегий по борьбе с табаком.

Задачи проекта:

— обеспечить взаимодействие органов власти, контролирующих структур и населения по вопросам ограничения табакокурения, организации исполнения и контроля соблюдения закона № 15-ФЗ;

— вовлечь общественность и граждан в активную деятельность по борьбе с курением и создать в городах систему общественного контроля;

— разработать и внедрить в 22 городах Ассоциации Планов действий по снижению распространенности табакокурения, прошедших общественное обсуждение и утвержденных руководством городов;

— создать в каждом городе устойчивые межсекторальные группы управления, которые после соответствующего обучения разработает в своих городах Планы действий по снижению распространенности табакокурения, и обеспечат его реализацию в своем городе в дальнейшем.

Ассоциация «Здоровые города, районы и поселки» располагает значительными организационными, кадровыми ресурсами, научным потенциалом и практическим опытом, политической поддержкой на всех уровнях власти. В ассоциацию входит 22 муниципальных образования с общим населением свыше 10 млн человек. Несмотря на различия между городами по численности населения и социально-экономическому положению, их объединяет общий подход в реализации социальной политики. Законодательная и представительная власть города активно осуществляют политику, направленную на укрепление здоровья населения. Города имеют сформированную систему межведомственного взаимодействия и межсекторального сотрудничества, большой практических опыт по решению проблем общественного здоровья.

Длительное время 10 из 22 городов Ассоциации участвуют в проекте ЕРБ ВОЗ «Здоровые города». Ассоциация имеет устойчивые партнерские отношения с офисами Европейского регионального бюро (ЕРБ) ВОЗ и офисом ВОЗ в России, Российским отделением Международного союза по борьбе с туберкулезом и легочными заболеваниями, Государственным научно-исследовательским центром профилактической медицины, которые оказывают ей методическую поддержку. При реализации данного проекта города использовали предоставленные этими партнерами информационные материалы, уже доказавшие свою эффективность при организации медийных кампаний и разъяснительной работы с населением, а также содействие в подборе квалифицированных специалистов для обучения политиков, журналистов и других заинтересованных лиц.

Организационные меры и образовательная деятельность. Обучение, создание рабочих групп, вовлечение общественности и обеспечение взаимодействия органов власти, контролирующих структур и населения.

В марте-апреле 2014 г. в Северо-Западном (Вологда), Северо-Кавказском (Ставрополь), Приволжском (Димитровград) и Сибирском (Новосибирск) федеральных округах прошли 2-дневные рабочие совещания. Это позволило вовлечь в решение проблемы снижения распространения курения и обучить максимальное число представителей политических кругов, сферы бизнеса, представителей контролирующих органов, общественных и волонтерских организаций. На каждом из четырех совещаний привлеченные Ассоциацией эксперты провели обучение:

— групп заинтересованных лиц по планированию и организации антитабачной деятельности;

— политиков, представителей СМИ и общественных организаций по проблеме табакокурения;

— волонтеров по пропаганде отказа от курения и индивидуальной работе с целевыми группами и населением.

Кроме того, в средствах массовой информации 22 городов-участников Проекта на постоянной основе в течение 1 года ротировались социальные ролики антитабачной направленности, одобренные Министерством здравоохранения РФ.

Реализация стратегий по борьбе с табаком . Формирование и принятие Плана действий по снижению распространенности табакокурения.

Заинтересованные лица, ставшие членами рабочих групп Проекта, сформировали Планы действий по снижению распространенности табакокурения в городах, учитывающие особенности и условия каждого города. Данные рабочие совещания в округах послужили хорошим информационным поводом в масштабах федерального округа для обсуждения проблемы распространения табакокурения и способствовали общественной поддержке Федерального закона № 15-ФЗ.

В каждом городе-участнике Проекта с июня по декабрь 2014 г. был организован общественный контроль соблюдения Федерального закона № 15-ФЗ путем:

— обследования предприятий и организаций города группами общественников с волонтерами и журналистами с привлечением администрации и профсоюзных организаций или членов трудовых коллективов предприятия;

— проведения рейдов этих групп совместно с контролирующими органами (УВД, Роспотребнадзор) по городу для контроля соблюдения закона в общественных местах;

— организации «горячих линий» для того, чтобы население информировало органы власти, контролирующие структуры (УВД, Роспотребнадзор) о нарушениях закона № 15-ФЗ.

Деятельность по Проекту и реализация стратегий по борьбе с табаком осуществлялась на принципах и подходах интегрированной системы управления: управление процессом через межсекторальную группу, организованную на базе администрации города, одобрение и поддержка местных органов власти, реализация задач через множество ведомств с участием контролирующих органов, бизнеса и общественности.

Оценка эффективности работы по ограничению распространения табака и соблюдению требований законодательства проводится как рабочей группой Проекта, так и партнерами: общественными организациями, контролирующими органами (УВД, Роспотребнадзор) с учетом мнения населения с последующей корректировкой действий.

Индикаторы оценки Проекта:

— количество публикаций о вреде курения;

— количество разработанных и утвержденных местных и региональных Планов действий по борьбе с табаком;

— количество муниципальных программ по ограничению распространения табакокурения;

— количество организованных «горячих» линий по приему жалоб и информации о нарушениях закона № 15-ФЗ и количество принятых звонков;

— количество подготовленных волонтеров по индивидуальной работе в целевых группах подростков и молодежи;

— количество политиков, журналистов, представителей гражданского общества и волонтеров, вовлеченных в пропаганду здорового образа жизни и отказа от курения;

— количество административных штрафов за нарушение соблюдение Закона;

— количество прокатов социальной рекламы;

— количество НКО, вовлеченных в общественный контроль.

Об эффективности проекта говорят следующие факты. Только полицией Ставрополя (население до 500 тыс. человек) за период с сентября 2014 г. по январь 2015 г. было составлено 1985 протоколов в связи с нарушением № 15-ФЗ, в Невинномысске (население до 200 тыс. человек) составлено более 600 протоколов.

Аналогичные меры реализовывали и другие контролирующие органы (Роспотребнадзор, МЧС и др. организации). Значительную помощь в реализации контрольных мероприятий выполняли волонтеры, выявлявшие предприятия и организации, нарушающие положения № 15-ФЗ.

В качестве примера эффективности Проекта стоит привести результаты проверки 32 предприятий общественного питания с использованием методики «тайный гость». В результате проверки в 30 из 32 случайным образом отобранных предприятий общественного питания в Ставрополе не было выявлено нарушение закона № 15-ФЗ.

В результате реализации Проекта в 22 российских городах удалось добиться значительных успехов в отношении исполнения положений Федерального закона № 15-ФЗ. Было обеспечено рабочее взаимодействие органов власти, контролирующих организаций, общественных организаций, СМИ и населения; в городах была создана система общественного контроля соблюдения закона, приняты и реализуются Планы действий по снижению распространенности табакокурения, созданные устойчивые межсекторальные группы управления обеспечивают устойчивость реализованных мер.

Таким образом, инициативы, реализованные местным сообществом на основе межсекторального сотрудничества с одобрением и поддержкой местных органов власти, с участием контролирующих органов, бизнеса и общественности, могут стать фактором успеха в борьбе с табачной эпидемией, особенно при наличии действенного национального антитабачного законодательства.

Конфликт интересов отсутствует.

Участие авторов:

Концепция и дизайн исследования — К.А., В.З., М.Г.

Сбор и обработка материала — Р.М.

Статистическая обработка — В.З., М.Г.

Написание текста — К.А., А.А.

Редактирование — К.А.