Терминология государственно-частного партнерства: от общего к частному

Вопросы привлечения инвестиций, механизмы реализации инфраструктурных проектов, способных решать социальные задачи государства в условиях дефицита бюджета, а также ограничений, накладываемых бюджетным законодательством, остаются одними из наиболее активно обсуждаемых на профессиональных площадках всех уровней. На сегодняшний день стало трендом привлечение частного бизнеса к обеспечению социальных обязательств государства перед гражданами и реализация социально значимых проектов на принципах объединения ресурсов государственного и частного секторов экономики. В связи с этим и в медицинском сообществе, в частности в сфере лабораторной медицины, активно обсуждаются различные механизмы взаимодействия государства и частного бизнеса, их вклад в обеспечение работы и развитие лабораторной службы РФ, преимущества и недостатки с позиции как представителей государственной системы здравоохранения, так и частных медицинских организаций.

По итогам III Слета Ассоциации специалистов и организаций лабораторной службы «Федерация лабораторной медицины», проходившего в период с 21 по 23 июня 2017 г. в Сочи, в профессиональном сообществе обнаружилось значительное расхождение позиций относительно допустимости и целесообразности передачи частным организациям функций бюджетных учреждений здравоохранения по обеспечению государственных гарантий населению. Одной из причин такого расхождения стало отсутствие единой терминологии и понимания представителями профессионального сообщества принципов организации взаимодействия государственного и частного сектора в области оказания услуг населению в рамках общего медицинского страхования (ОМС).

Понятие «государственно-частное партнерство» (PPP — Public-private partnership — англ.) (ГЧП) в широком смысле всегда трактовалось как совокупность форм среднесрочного и долгосрочного взаимодействия государства и частного бизнеса, направленного на решение общественно значимых социальных задач, осуществляемого на договорной основе и на взаимовыгодных условиях. ГЧП является одним из способов развития общественной инфраструктуры, при котором частная сторона может участвовать не только в проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации (предоставление услуг на созданном объекте) и (или) техническом обслуживании [1, 2]. Сущностными характеристиками понятия ГЧП, по мнению многих авторов, являются:

— достижение задач социально-экономического развития;

— выполнение работ;

— предоставление публичных (общественных) услуг;

— привлечение публичной стороной частной стороны;

— техническое обслуживание, эксплуатация, реконструкция,

модернизация, строительство объектов общественной инфраструктуры;

— долгосрочное сотрудничество;

— взаимовыгодный характер взаимодействия;

— разделение рисков, компетенций и ответственности;

— заключение соглашения [3].

Таким образом, с одной стороны, к понятию ГЧП традиционно относят довольно большой спектр договорных форм, которые удовлетворяют указанным выше критериям, но могут существенно отличаться по своей структуре и иметь различное нормативно-правовое регулирование [4]. К таким моделям сотрудничества государства и частных компаний, применяемым в области лабораторной медицины, относятся соглашения о ГЧП (муниципально-частном партнерстве — МЧП) [5], концессионные соглашения [6], государственные закупки бюджетными учреждениями [7], закупка работ, услуг отдельными видами юридических лиц [8], «реагентные» контракты [9] и др. С другой стороны, с момента вступления в силу с 1 января 2016 г. Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ в Российском законодательстве однозначно закреплен термин ГЧП и МЧП как «юридически оформленного на определенный срок и основанного на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, соглашения о МЧП, заключенного в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [5].

Фактически понятие ГЧП на сегодняшний день рассматривается в двух аспектах: в более широком — как концепция социально-экономического развития, включающая совокупность различных форм взаимодействия государства и частного бизнеса для достижения общих целей роста и развития экономики и благосостояния общества в целом, так и в более узком — как конкретная организационно-правовая форма партнерства государственного и частного секторов экономики, структурированная в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10].

Такую «двоякую» трактовку понятия ГЧП можно проследить на примере одной из наиболее популярных в России форм такого сотрудничества — концессионного соглашения. Большинством авторов, отраслевых экспертов и государственных деятелей, в частности в исследованиях «Центра развития государственно-частного партнерства» [11], а также в методических рекомендациях по реализации проектов ГЧП Министерства экономического развития [2], концессионные соглашения отнесены к ГЧП, однако, несмотря на то что концессия соответствует указанным ранее характеристикам ГЧП, с юридической точки зрения соглашения о ГЧП и концессионные соглашения являются самостоятельными правовыми институтами, рассмотрение, заключение и реализация которых регулируется отдельными законами [12].

Некоторые показатели, отличающие концессионное соглашение от ГЧП, как его определяет Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ, приведены в таблице.

С учетом указанных выше различий концессии и ГЧП, к которым в первую очередь отнесем требование заключения соглашения в соответствии с конкретным Федеральным законом и разный взгляд на возникновение права собственности у частного партнера на объект соглашения, отнесение концессионного соглашения к ГЧП является не корректным с юридической точки зрения. Аналогичным образом к ГЧП также не могут быть отнесены и иные соглашения, заключаемые в соответствии с иными нормативно-правовыми актами, кроме Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В качестве альтернативы понятию ГЧП в ряде источников, в том числе нормативно-правовых актах Министерства здравоохранения РФ [13, 14] применяется понятие «государственно-частное взаимодействие», которое при наличии довольно узко определенного в российском законодательстве термина «государственно-частное партнерство» можно считать более корректным для использования в целях обобщенного определения концепции и форм сотрудничества государства и частного бизнеса для реализации социально значимых проектов и основанного на соблюдении взаимных интересов, справедливом разделении рисков, затрат и прибыли.

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

e-mail: en.shachnev@yandex.ru;ORCID: http://orcid.org/0000-0001-7727-258X