В соответствии с законодательством Российской Федерации лица, получившие высшее профессиональное образование, для допуска к осуществлению медицинской деятельности должны пройти соответствующую профессиональную подготовку. Профессиональная подготовка организуется в соответствии с квалификационными требованиями, утвержденными приказом Минздрава РФ от 07.07.2009 №415н «Об утверждении Квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения», и квалификационными характеристиками, утвержденными приказом Минздрава РФ от 23.07.2010 №541н «Об утверждении единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения».
В то же время отмечаются случаи трудоустройства специалистов, профессиональная подготовка которых не соответствует требованиям действующего законодательства. Наиболее часто встречающимися причинами грубых нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности, выявленных Росздравнадзором в 2011 г., являлись: несоблюдение срока (не реже одного раза в 5 лет) повышения квалификации специалистов, осуществляющих разрешенные лицензией работы (услуги), и отсутствие документов, подтверждающих наличие послевузовского образования (интернатура, диплом о профессиональной переподготовке), у лиц, состоящих в штате у соискателя лицензии (лицензиата) или привлекаемых им на законном основании для осуществления работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность.
Кроме того, были выявлены факты нарушений процедуры допуска лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах к профессиональной деятельности в Российской Федерации. В ряде случаев специалисты, получившие медицинское и фармацевтическое образование за рубежом, принимаются на работу без прохождения вышеуказанной процедуры допуска, что не исключает оказание населению медицинской помощи и обеспечение лекарственными препаратами неквалифицированными специалистами.
Так, по результатам экспертизы документов, представляемых в Росздравнадзор соискателями для допуска к медицинской и фармацевтической деятельности на территории Российской Федерации, в 5% случаев выявляются несоответствие реального уровня подготовки заявленным квалификационным характеристикам, отсутствие последипломной подготовки и первичной специализации, что служит причиной отказа к допуску к профессиональной медицинской и фармацевтической деятельности.
Вступление в силу Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в значительной мере предполагает решение проблем как допуска к осуществлению в Российской Федерации медицинской и фармацевтической деятельности вообще, так и допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах в частности.
Впервые в Федеральном законе Российской Федерации от 21.11.2011 №323-ФЗ дано определение медицинской деятельности как профессиональной деятельности по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональной деятельности, связанной с трансплантацией (пересадкой) органов и(или) тканей, обращением донорской крови и(или) ее компонентов в медицинских целях.
Поскольку нормы об охране здоровья, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить нормам Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», требования ст. 69 указанного Федерального закона «Право на осуществление медицинской деятельности и фармацевтической деятельности» являются основополагающими для правоприменительной практики и разработки подзаконных актов в данной сфере.
Тем не менее права на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности, отмеченные в ст. 69, претерпели кардинальные изменения по сравнению с требованиями Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 №5487-1.
В частности, предполагается, что с 1 января 2016 г.:
а) право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации будут иметь лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста;
б) право на осуществление фармацевтической деятельности в Российской Федерации будут иметь:
- лица, получившие фармацевтическое образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, утверждаемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста;
- лица, обладающие правом на осуществление медицинской деятельности и получившие дополнительное профессиональное образование в части розничной торговли лекарственными препаратами, при условии их работы в обособленных подразделениях (амбулаториях, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктах, центрах (отделениях) общей врачебной (семейной) практики) медицинских организаций, имеющих лицензию на осуществление фармацевтической деятельности и расположенных в сельских населенных пунктах, в которых отсутствуют аптечные организации;
в) лица, имеющие медицинское или фармацевтическое образование, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к осуществлению медицинской деятельности или фармацевтической деятельности в соответствии с полученной специальностью после прохождения обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам (повышение квалификации, профессиональная переподготовка) и прохождения аккредитации;
г) лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, могут быть допущены к осуществлению медицинской или фармацевтической деятельности после установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании в порядке, предусмотренным законодательством Российской Федерации об образовании, сдачи экзамена по специальности в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и прохождения аккредитации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
При этом под аккредитацией специалиста понимается процедура определения соответствия готовности лица, получившего высшее или среднее медицинское или фармацевтическое образование, к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности в соответствии с установленными порядками оказания медицинской помощи и со стандартами медицинской помощи либо фармацевтической деятельности. Аккредитация специалиста осуществляется по окончании им освоения основных образовательных программ среднего, высшего и послевузовского медицинского и фармацевтического образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ не реже одного раза в пять лет в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Впервые установлено, что лица, незаконно занимающиеся медицинской деятельностью и фармацевтической деятельностью, будут нести уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
До 1 января 2016 г.:
а) право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста;
- право на занятие фармацевтической деятельностью в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее фармацевтическое образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста, а также лица, обладающие правом на занятие медицинской деятельностью и получившие дополнительное профессиональное образование в части розничной торговли лекарственными препаратами, при условии их работы в расположенных в сельских населенных пунктах, в которых отсутствуют аптечные организации, обособленных подразделениях медицинских организаций (амбулаториях, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктах, центрах (отделениях) общей врачебной (семейной) практики), имеющих лицензию на осуществление фармацевтической деятельности;
- лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к медицинской или фармацевтической деятельности в соответствии с полученной специальностью после прохождения обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам (профессиональной переподготовки) и при наличии сертификата специалиста;
- лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, допускаются к медицинской или фармацевтической деятельности после установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об образовании, сдачи экзамена по специальности в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и получения сертификата специалиста, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
б) сертификаты специалиста, выданные медицинским и фармацевтическим работникам до 1 января 2016 г., действуют до истечения указанного в них срока. Форма, условия и порядок выдачи сертификата специалиста устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
До дня вступления в силу Федерального закона об образовании подготовка по программам интернатуры обеспечивает приобретение специалистом необходимого уровня знаний, умений и навыков, а также квалификации, позволяющей занимать должности медицинских и фармацевтических работников. Продолжительность обучения в интернатуре не может превышать один год. Подготовка по программам ординатуры обеспечивает приобретение специалистами знаний, умений и навыков, необходимых для осуществления профессиональной деятельности по определенной медицинской или фармацевтической специальности, а также приобретение квалификации, позволяющей занимать должности медицинских и фармацевтических работников по определенной медицинской или фармацевтической специальности.
С 1 сентября 2017 г. послевузовское медицинское и фармацевтическое образование может быть получено только в ординатуре, аспирантуре и докторантуре.
Таким образом, при допуске лиц, получивших медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, на сегодняшний день действует положение Федерального закона от 21.11.201 №323-ФЗ 1 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» о том, что лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, допускаются к медицинской или фармацевтической деятельности после установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об образовании, сдачи экзамена по специальности в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и получения сертификата специалиста, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Вместе с тем в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 03.12.2011 №385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур признания документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях», в закон Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании» с 1 февраля 2012 г. понятие «установление эквивалентности документов иностранных государств об образовании» упразднено и введено новое понятие «признание документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации».
Письмом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 15.06.2012 №01-52-562/06-1755 сделана попытка устранения имеющихся противоречий в вышеизложенных законах. В частности, указано, что согласно п. 1 ст. 27.2 закона Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании» признание документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. На территории Российской Федерации признаются документы иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации и(или) выданные иностранными образовательными организациями, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 27.2 закона Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании»).
Согласно п. 3 ст. 27.2 закона Российской Федерации «Об образовании», если документ об образовании не подпадает под действие международного договора о взаимном признании и эквивалентности либо такой международный договор у Российской Федерации и иностранного государства отсутствует, Рособрнадзор организует проведение экспертизы представленных заявителем документов в соответствии с Порядком признания и установления в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании, утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации №128 от 14.04.2009.
Допуск к профессиональной деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.02.95 №119 в части, не противоречащей Федеральному закону от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 100 указанного Федерального закона лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, допускаются к медицинской или фармацевтической деятельности также после сдачи экзамена по специальности в порядке, установленным уполномоченном федеральным органом исполнительной власти, и получения сертификата специалиста, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
В соответствии с п. 7 ст. 1 Федерального закона от 03.12.2011 №385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур признания документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях» в рамках информационного обеспечения процедуры признания документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.06.2012 №1089-р определена уполномоченная организация, осуществляющая функции национального информационного центра по информационному обеспечению процедуры признания документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации, - федеральное государственное научное учреждение «Главный государственный экспертный центр оценки образования».
В соответствии со ст. 100 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Минздравсоцразвития России разработан проект приказа «О порядке сдачи экзамена по специальности лицами, получившими медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, для допуска к медицинской или фармацевтической деятельности», которым Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения поручается определить перечень образовательных учреждений, в которых создаются постоянно действующие экзаменационные комиссии для сдачи экзамена по специальности лицами, получившими медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, для допуска к медицинской или фармацевтической деятельности и предлагается признать утратившим силу приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26.07.2000 №284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах».
Этим порядком устанавливаются правила сдачи экзамена по специальности лицами, получившими медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, для допуска к медицинской или фармацевтической деятельности.
К сдаче экзамена допускаются лица, получившие медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, после признания документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации.
Лицо, претендующее на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, представляет в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения заявление о выдаче направления на сдачу экзамена по специальности для допуска к медицинской или фармацевтической деятельности с приложением:
а) документа, удостоверяющего личность, либо его заверенной в установленном порядке копии;
б) документов об образовании либо их копий, заверенных в установленном порядке;
в) свидетельств о признании документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации (в случае, если в соответствии с законодательством об образовании признание документа иностранного государства об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования) либо их заверенных в установленном порядке копий;
г) сведений о предшествующей работе по специальности;
д) двух фотографий.
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения после получения заявления и прилагаемых к нему документов устанавливает соответствие уровня профессионального образования лица, претендующего на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, требованиям, предъявляемым Квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 07.07.2009 №415н, разделом «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.07.2010 №541н, к специалистам соответствующей специальности, и в срок, не превышающий 30 календарных дней с момента получения заявления и прилагаемых к нему документов:
- при положительном решении выдает направление на сдачу экзамена в образовательную организацию;
- при отрицательном решении (решение об отказе в выдаче направления на сдачу экзамена в образовательную организацию) направляет письмо с обоснованием принятого решения.
Основаниями для принятия Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения решения об отказе в выдаче направления на сдачу экзамена в образовательную организацию являются:
а) недостоверная информация, содержащаяся в заявлении;
б) неполная и(или) недостоверная информация в документах, прилагаемых к заявлению;
в) непредставление документов, предусмотренных п. 3 настоящего порядка;
г) несоответствие уровня профессионального образования лица, претендующего на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, квалификационным требованиям, предъявляемым к специалистам соответствующей специальности.
Для организации и проведения экзамена в образовательных организациях создаются постоянно действующие экзаменационные комиссии и апелляционные комиссии.
В состав экзаменационной и апелляционной комиссий входят специалисты в области здравоохранения и медицинской науки, представители медицинских и фармацевтических ассоциаций, а также представители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения.
Персональный состав экзаменационной и апелляционной комиссий утверждается руководителем образовательной организации, который является председателем комиссий.
Состав экзаменационной и апелляционной комиссий формируется таким образом, чтобы была исключена возможность конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые решения.
На основании направления председатель экзаменационной комиссии устанавливает лицу, претендующему на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, дату сдачи экзамена с учетом времени для подготовки к нему.
Экзаменационная комиссия работает по мере поступления в образовательную организацию направлений от Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения.
Экзамен сдается непосредственно лицом, претендующим на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, на русском языке и состоит из трех этапов: тестового контроля знаний, оценки практических навыков и собеседования.
Экзаменационная комиссия по результатам экзамена принимает решение:
а) о положительном результате сдачи экзамена;
б) о неудовлетворительном результате сдачи экзамена и направлении на повторную сдачу экзамена.
О результатах экзамена экзаменационная комиссия сообщает в письменной форме лицу, претендующему на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, в течение трех рабочих дней с момента сдачи экзамена.
Результаты сдачи экзамена оформляются протоколом заседания экзаменационной комиссии, который подписывается председателем комиссии, а также ее членами, принимавшими экзамен, и заверяется печатью образовательной организации. Копии протоколов заседания экзаменационной комиссии представляются в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.
По результатам сдачи экзамена лицо, претендующее на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, имеет право подать в апелляционную комиссию письменное апелляционное заявление о нарушении, по его мнению, установленного порядка проведения экзамена и(или) несогласии с его результатами.
Рассмотрение апелляции не является пересдачей экзамена. В ходе рассмотрения апелляции проверяется только правильность оценки результатов сдачи экзамена.
Апелляция подается лицом, претендующим на право заниматься медицинской или фармацевтической деятельностью в Российской Федерации, в течение трех рабочих дней после получения сообщения о результатах сдачи экзамена.
Апелляционная комиссия рассматривает апелляцию в течение трех рабочих дней после ее получения и выносит решение об оценке по экзамену.
Решение апелляционной комиссии оформляется протоколом заседания апелляционной комиссии, который подписывается председателем апелляционной комиссии и ее членами, заверяется печатью образовательной организации. Копии протоколов заседания апелляционной комиссии представляются в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.
Повторная сдача экзамена проводится в сроки, определяемые комиссией, но не позднее чем через 4 мес после принятия комиссией решения о неудовлетворительном результате сдачи экзамена и направлении на повторную сдачу экзамена.
В соответствии с п. 6 ст. 27.2. закона от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании» признание документов иностранных государств об уровне образования и(или) квалификации на территории Российской Федерации не освобождает обладателей указанных документов от соблюдения установленных законодательством Российской Федерации общих требований к приему в образовательные учреждения или на работу (в том числе знания государственного языка Российской Федерации).
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание высокий процент иностранных специалистов, имеющих слабые знания русского языка, полагается целесообразным:
- введение в экзамен по специальности проверку знаний русского языка в виде тестирования или иного испытания;
- введение госпошлины за предоставление Росздравнадзором государственной услуги по выдаче сертификата специалиста лицам, получившим медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах;
- введение оплаты экзамена по специальности в образовательных учреждениях Российской Федерации, в которых созданы постоянно действующие комиссии по приему экзамена по специальности для лиц, получивших медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах и претендующих на право занятия профессиональной деятельностью на территории Российской Федерации.
Кроме того, законом от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании» не предусмотрено установление соответствия между указанными в документах иностранных государств об образовании наименованиями направлений подготовки (специальностей) и соответствующими направлениями подготовки (специальностями) в Российской Федерации, что делает невозможным осуществление процедуры допуска к медицинской или фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую или фармацевтическую подготовку в иностранных государствах и имеющих документы об образовании, наименование направлений подготовки (специальностей) в которых не соответствует утвержденным в Российской Федерации направлениям подготовки.
В связи с этим целесообразно в процедуру допуска включить этап определения (экспертизы) соответствия направления подготовки указанного в документах иностранных государств об образовании направлениям подготовки, утвержденным на территории Российской Федерации.
Учитывая изложенное, возможна следующая схема предоставления Росздравнадзором государственной услуги по выдаче сертификата специалиста лицам, получившим медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах (см. рисунок).
До вступления в силу с 1 января 2016 г. нормы Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» об аккредитации специалиста исполнение предложенного порядка поможет лицам, получившим медицинское или фармацевтическое образование в иностранных государствах, лучше ориентироваться в правилах выдачи сертификата специалиста, сделают процедуру допуска более доступной и прозрачной.