На территории Российской Федерации в разные периоды ее истории действовало несколько положений об округах санитарной (горно-санитарной) охраны (далее — Положения), и все они были направлены на полноценную защиту от загрязнений природных лечебных ресурсов, а также земельных участков курортов и лечебно-оздоровительных местностей от застройки негативного воздействия. Вновь разрабатываемое Положение (Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов» (по состоянию на 22.12.23) (подготовлен Минздравом России, ID проекта 02/07/12-23/00144514) (https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=144514)¹ требует детального рассмотрения по ряду вопросов.

Ниже приведены принципиальные замечания к рассматриваемому проекту.

В пункте (далее — п.) 1 разрабатываемого Положения оставлена без внимания охрана территории курортов и лечебно-оздоровительных местностей, поскольку земельные участки предусматривается использовать в их пределах без ограничений при отсутствии какого-либо ограничительного режима по природопользованию и хозяйственной деятельности, что приведет к разнохарактерной застройке санаторно-курортных зон с возможным негативным на них воздействием и утратой привлекательности данных территорий для лечебно-оздоровительных целей и отдыха.

В п. 6 указано: «Обозначение на местности установленных границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов и их зон не осуществляется». Обращаем внимание, что округа санитарной (горно-санитарной) охраны являются согласно ст. 105 Земельного кодекса одним из видов зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). При этом другие виды ЗОУИТ, такие как водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, пояса зон санитарной охраны, особо охраняемые природные территории обозначаются на местности. Таким образом, позиция разработчиков идет вразрез с общим направлением по границам ЗОУИТ. Кроме того, границы первых зон горно-санитарной охраны должны не только обозначаться на местности, а для скважин минеральных вод, особенно расположенных на отдельных участках, необходимы ограждения по периметру (согласно санитарно-эпидемиологическому законодательству). Разрабатываемое Положение не должно входить в противоречие с санитарно-эпидемиологическим и природоохранным законодательствами. Отметим также, что для постоянной охраны первой зоны для лечебных питьевых вод, расположенных даже в пределах лечебных здравниц, в отдельных регионах по требованию ФСБ по границе данной зоны устанавливается видеонаблюдение во избежание террористических актов.

Как правило, на границах зон с особыми условиями использования территорий ставятся информационные знаки, оповещающие о режимах, например водоохранных зон водных объектов и др. Необходимо регулярно оповещать население о зонах строгого режима. Кроме того, первая зона для скважин обязательно должна иметь ограждение для эксплуатационных водозаборов, расположенных вне территорий санаторно-курортных учреждений. На территориях санаторно-курортных учреждений можно предусмотреть размещение не только заборов, но и кустарников или других видов насаждений, преграждающих свободный проход к источникам минералоснабжения.

В п. 17 в перечне природных лечебных ресурсов отсутствуют лечебные пляжи с аэротерапией и водные объекты, включая морскую акваторию, используемые для целей талассотерапии, а также курортные парки и другие зеленые насаждения с терренкурами, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции, которые распространены не только на климатических курортах, но и на бальнеологических. Это однозначно приведет к утрате этих ценных природных условий лечебно-оздоровительной направленности. Лечебно-профилактическая ценность аэротерапии и талассотерапии, особенно морской акватории, подтверждена мировой многолетней курортологической практикой.

Кроме того, в перечне охраняемых объектов и территорий не приведены объекты лечебного назначения — питьевые галереи, бюветы, водолечебницы, грязелечебница, здравницы с их земельными участками и др.

Не озвучен принцип отнесения природных объектов и условий, включая климат, к природным лечебным ресурсам, т.е. не описано, какие документы должны быть в наличии для подтверждения лечебных свойств и количества того или иного вида лечения, используемого в санаторно-курортных и других лечебно-профилактических учреждениях, а также в целях промышленного производства упаковки природных лечебных ресурсов.

В п. 18 для земельных участков санаториев следует обозначить ограничения по их использованию во избежание нецелевого применения и необходимость включения в состав второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны как для климатических, так и климато-бальнеологических курортов.

В п. 19 для округов санитарной охраны для охраны лечебного климата следует четко указать установление второй зоны, граница которой совпадает с границей округа санитарной охраны.

Степень защищенности природных лечебных ресурсов складывается из природной естественной защищенности и антропогенной нагрузки, последняя на современном этапе получает все большее значение. Кроме того, данный тезис (по установлению одной первой зоны) нарушает санитарно-эпидемиологическое законодательство в части питьевых лечебных вод эксплуатируемых водозаборов. Абзац следует откорректировать с уточнением или устранить.

В Положении (п. 21) неоднократно упоминается о благополучном экологическом и санитарно-эпидемиологическом состоянии различных природных сред и объектов в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, но необходимо отметить, что площади их минимизированы, а состояние всей остальной территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов, на которой пребывают поступающие для санаторно-курортного лечения, реабилитации и оздоровления, оставлено без внимания.

П. 22 Положения невыполним, поскольку государственная экологическая экспертиза для объектов, проектируемых в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» не предусмотрена. Для того чтобы указанное в пункте можно было применить на практике, должны быть внесены соответствующие изменения в вышеуказанный федеральный закон. Кроме того, следует исключить государственную экологическую экспертизу для капитальных зданий, объектов и сооружений технологического обслуживания и функционирования санаторно-курортного комплекса.

П. 23 Положения, судя по всему, имеет отношение к согласованию Задания на разработку проекта округа санитарной (горно-санитарной) охраны, как было в предшествующем варианте Положения. В связи с этим остановимся на предшествующей формулировке.

Задание заказчика согласовывается «при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях (в случае нахождения водного объекта на территории, признанной лечебно-оздоровительной местностью или курортом), выданного Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». Считаем формулировку некорректной, поскольку:

— для рапы лиманов и озер, минеральных вод с повышенной минерализацией, используемых для наружных лечебных целей, практически невозможно получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам, поскольку действующий норматив в области законодательства санитарно-эпидемиологического благополучия населения СанПиН 1.2.3685—21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания» относится к водам питьевого назначения с минерализацией 1,5 г/дм³;

— минеральные воды, в соответствии с законодательством о природных лечебных ресурсах, запрещено использовать в хозяйственно-бытовых целях. Кроме того, в п. 21 указано, что природные ресурсы, не отнесенные к лечебных ресурсам, в том числе источники хозяйственно-питьевого водоснабжения и поверхностные водные объекты, должны соответствовать требованиям экологического и санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. В связи с этим следует уточнить, почему на эти природные ресурсы, не лечебные, необходимо получать санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям, безопасным для здоровья населения;

— следует уточнить, какие водные объекты могут использоваться в оздоровительных и рекреационных целях, поскольку в перечне охраняемых объектов таковые отсутствуют. Кроме того, в п. 23 упоминаются водные объекты, имеющие отношение к охране месторождений грязи и являющиеся естественными дренажами для перехвата поверхностных и грунтовых вод, тогда как в соответствии с формулировкой п. 23 и для них требуется санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях.

Отметим также, что в п. 23 рассмотрены условия согласования только по отношению округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов в границах лечебно-оздоровительных местностей, курортов федерального значения, курортных регионов. Однако разрабатываемое Положение имеет отношение к территориям курортной деятельности как федерального, так и регионального значения.

По представленной в п. 24 формулировке проекты округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов в границах лечебно-оздоровительных местностей, курортов федерального значения, курортных регионов направляются на согласование с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Однако Роспотребнадзор по своему Положению не согласовывает, а выдает санитарно-эпидемиологические заключения. Кроме того, в перечне рассматриваемой проектной документации как федеральной, так и территориальных санитарных служб отсутствуют проекты округов санитарной или горно-санитарной охраны.

Обращаем внимание на отсутствие механизма согласования для проектов округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения.

Для п. 26 требуются уточнения по первой зоне. Не приведен конкретный перечень водопунктов гидроминеральных ресурсов с водозаборными сооружениями, для которых устанавливается первая зона: эксплуатационные скважины, наблюдательные скважины, скважины нераспределенного фонда и другие каптажи, а также других объектов, подлежащих охранному режиму для первой зоны.

По проживанию следует для исключения разночтений уточнить, временное оно или постоянное. Следует ввести запрет на применение ядохимикатов и удобрений. Кроме того, режимы первой зоны для водозаборов и для месторождений полезных ископаемых, включая месторождения лечебных грязей, отличаются, поскольку для первых не допустимо пребывание посторонних лиц (только обслуживающий персонал и в отдельных случаях работа питьевых галерей и бюветов), а на территориях первой зоны для вторых открыт свободный проход, поскольку они приурочены, как правило, к обширным площадям, применяются для наружного лечения и не требуют столь строго режима.

Дополнительно необходима констатация, в каких случаях в составе первых зон изымаются земельные участки из оборота, а также перечислить ответственных за режим ограничений на земельных участках, что особенно касается месторождений полезных ископаемых, размеры первой зоны которых составляют значительные площади.

В п. 28 режимы по второй и третьей зонам обозначены несколько условно, поскольку подходят больше к территориям, которые не предусматривается охранять, таким как территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов, области формирования и питания гидроминеральных ресурсов, водосборные площади к пляжам и водным объектам, включая моря.

При направленности как можно больше оставить площадей под застройку, предлагается плодить на лечебно-оздоровительных местностях и курортах карликовые округа горно-санитарной охраны под водозаборные сооружения (исключая защиту месторождений гидроминеральных ресурсов) и другие природные лечебные ресурсы. Такой подход не обеспечит сохранность курортной инфраструктуры, месторождений минеральных вод с областями их формирования и питания и других природных лечебных ресурсов, а также создание благоприятных санитарно-экологической обстановки на территориях, предназначенных для использования в лечебно-оздоровительных целях.

Требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых запрещается в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, сформированы хаотично и бессистемно. Принципиально режимы для второй и третьей зон, представленные в приложениях к Положению, не отражают всех реальных ситуаций, тем более они подходят больше под обширные территории курортов и лечебно-оздоровительных местностей, нежели приемлемы для минимизированных округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов. Отметим, что Положение по водоохранным зонам и прибрежным защитным полосам водных объектов смогло сохранить режим ограничений и отойти от параметров зданий под застройку. Достаточно странным выглядит перечень в Приложении двух разнообразных крупных производств, которые и без запрещения невозможно разместить в пределах предлагаемых округов санитарной и горно-санитарной охраны природных лечебных ресурсов, поскольку их территории будут слишком малы для таких видов промышленной застройки, а вот на прилегающих территориях, которые сейчас исключаются из состава округов санитарной (горно-санитарной) охраны, такая застройка возможна при отсутствии ограничений на использование земельных участков.

В Положении не указана позиция конкретизации ответственных за выполнение режимов природопользования и хозяйственной деятельности в пределах округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны. Если придерживаться Земельного кодекса, то каждый землепользователь отвечает за ограничения только своего земельного участка.

Вводимый Положением режим требует корректировки для сохранения природных лечебных ресурсов. Так, например, не ясна позиция с сельскохозяйственными угодьями, на которых возможно применение удобрений и ядохимикатов; не проработаны вопросы запрещения закачки отработанных вод в подземные горизонты; размещения складов горюче-смазочных материалов, ядохимикатов и минеральных удобрений во второй зоне и др.

П. 31 Положения требует доработки с учетом базовых гидрогеологических основ и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно действующим типизациям месторождений минеральных вод по степени защищенности от техногенных воздействий, основанных на многолетнем анализе условий формирования и эксплуатации многочисленных месторождений научно-исследовательским гидрогеологическим центром ВСЕГИНГЕО и осуществляющей основные работы по подготовке проектов и их утверждению округов горно-санитарной охраны, ООО «ГЕОМИНВОД» выделяются три группы в зависимости от факторов, влияющих на естественную природную защищенность (надежно защищенные, условно (слабо) защищенные и незащищенные), а не четыре, как без четкого обоснования приводится в проекте Положения.

Отметим также, что значительный по размеру норматив в 70 м не используется даже в санитарно-эпидемиологическом законодательстве для охраны питьевых водозаборов пресных подземных вод, менее защищенных от приповерхностных загрязнений, чем водозаборы минерального водоснабжения.

В Положение следует добавить, что для водозаборов подземных вод, расположенных на территории объекта, исключающего возможность загрязнения почвы и подземных вод, размеры первой зоны допускается сокращать при условии гидрогеологического обоснования.

Кроме того, необходимо ввести отдельно норматив для наблюдательных скважин, поскольку при отсутствии эксплуатации размер первой зоны можно сократить при наличии надкаптажного сооружения до его габаритов, а при отсутствии надкаптажного сооружения норматив следует уточнить.

В гидрогеологии используемые гидродинамические расчеты базируются на достижениях высшей математики, но для практического использования формулы аппроксимированы в простейшие. В Положении предлагается при всем разнообразии гидрогеологических условий для водоносных горизонтов минеральных вод использование всего одной формулы для расчетов размеров второй и третьей зон. Данная формула чаще всего применяется разработчиками, но не корректно в нормативном акте делать акцент только на этот расчет, поскольку в нем не учтено наличие бытового потока, перетоков из вышезалегающих водоносных горизонтов, гидравлической связи с рекой и других природных условий. Помимо всего, предлагается также учитывать только текущую производительность водозаборов и 30 лет его работы, что нарушает законодательство в части недропользования.

Области захвата скважинами с радиусами возможных микробиологических и химических загрязнений должны входить в состав округов горно-санитарной охраны, но контур последней никак не может быть границей округа, поскольку не учитывает границы месторождений минеральных вод и условия их формирования для курортологических целей.

Кроме того, эти же формулы предлагается применять при закачке воды в пласт для растворения бишофита, что является совершенно неприемлемым (п. 33), поскольку при закачках реакция водоносных горизонтов иная и используются другие формулы и иные гидрогеологические параметры.

Вообще природные условия, такие как геолого-структурные, гидрогеологические и гидрохимические особенности формирования минеральных вод, не всегда можно математически схематизировать. Это учитывается при геологоразведочных изысканиях на месторождениях минеральных вод, которым, как правило, присваивается самая высокая категория сложности, а наиболее достоверным считается не аналитический метод по определению балансовых запасов, а гидравлический, т.е. месторождения изучают на основе опытно-фильтрационных работ, приближенных к режиму эксплуатации.

Гидрогеология, связанная с минеральными водами, обособлена от гидрогеологии пресных вод, при последней водоносные горизонты распространены в основном регионально и расчетами принято просто обозначать контур, в пределах которого вода подтянется к водозабору. При этом для пресных вод отсутствует необходимость сохранения специфических бальнеологически активных компонентов и условий их формирования. На протяжении 200 лет курортология вместе с гидрогеологией минеральных вод стояла на защите качественных характеристик и лечебных свойств минеральных вод, связанных с условиями их формирования.

Таким образом, нарушена курортологическая преемственность, насчитывающая 200-летний стаж, без охраны оставлены как сами месторождения, так и источники, участвующие в формировании природных лечебных ресурсов — тектонические разломы, доставляющие минеральные воды; области питания минеральных вод и др.

Замечания по п.п. 32, 33: для определения размеров зон округа горно-санитарной охраны месторождений лечебной грязи, рапы лиманов и озер, месторождений бишофита и лечебных солей требуется более тщательная проработка и детализация.

В п. 35 при охране лечебного климата нормативные размеры устанавливаются от границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Но при этом не известно, как эти границы устанавливать, поскольку во вновь вводимых нормативных актах, в том числе и в Федеральном законе от 04.08.23 №469-ФЗ, нет конкретных разъяснений, а при разработке границ округа санитарной охраны должны учитываться не абстрактные контуры, а границы, поставленные на государственный кадастровый учет.

Часто курорты имеют в своем составе как лечебный климат, так и другие учитываемые в целях охраны природные лечебные ресурсы. В формулировке данного пункта не понятно, применяется ли указанное определение размеров округа для курортов, в составе которых есть и лечебный климат, и другие природные лечебные ресурсы.

В п. 37 проекта Положения характеристики по округам санитарной (горно-санитарной) охраны изложены очень кратко и путано. Тогда как основная цель Положения — представить нормативы и рекомендации по обоснованию границ зон и установлению режима в пределах территорий с особыми условиями использования для охраны природных лечебных ресурсов.

Выше к п. 23 уже представлены позиции по затруднениям с санитарно-эпидемиологическими заключениями о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасности для здоровья населения по минеральным водам, особенно рассолам и дренажным водоемам.

Главный недостаток проекта — искусственный разрыв природных лечебных ресурсов и территорий их использования, в первую очередь земель курортов и лечебно-оздоровительных местностей. Нарушено многовековое общепринятое понятия курорта — место лечения, где природные лечебные ресурсы находятся в неразрывной связи с различными лечебно-профилактическими учреждениями и не могут, не должны существовать и функционировать отдельно.

Дополнение по финансово-экономическому обоснованию рассматриваемого проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов»: национальный медицинский исследовательский центр реабилитации и курортологии Министерства здравоохранения Российской Федерации входит в Экспертный совет при Министерстве здравоохранения Российской Федерации». В связи с этим не корректно на базе данного учреждения, в структуре Центра испытаний и экспертизы природных лечебных ресурсов создание новой структурной единицы — отдела разработки проектов округов зон санитарной (горно-санитарной) охраны, поскольку экспертные организации не имеют права заниматься проектной деятельностью.

Заключение

Предлагаемое Положение, оставляя ценные площади курортных территорий без ограничений по использованию, открывает возможность для разнохарактерного строительства в ущерб их целевого использования для лечебно-оздоровительных целей. Положение разрабатывалось без привлечения специалистов-практиков, что отрицательно отражается на нормативном документе, делая его бесполезным для защиты природных лечебных ресурсов. Особо отметим, что без охраны оставлена курортная инфраструктура (питьевые бюветы, питьевые галереи, водолечебницы, аэросолярии, терренкуры и другие объекты санаторно-курортного назначения); курортные парки и другие зеленые насаждения, обладающие лечебно-оздоровительными свойствами; лечебные пляжи и прилегающие водные объекты, включая морские акватории, с аэротерапией и талассотерапией; месторождения лечебных минеральных вод с областями питания и формирования. В Положении даже выведено за рамки, что охране подлежат месторождения минеральных вод: предлагается охранять только технические сооружения — водозаборы, выводящие минеральные воды с текущей потребностью на 30 лет.

Считаем, что внесенные нами предложения по редактированию пунктов Положения, несомненно, будут гарантировать сохранение природных лечебных ресурсов России с целью их использования для профилактики, лечения и реабилитации населения нашей страны и успешного развития курортной отрасли.

Участие авторов: концепция и дизайн исследования — А.Н. Разумов, В.Б. Адилов, Д.Н. Куклин; сбор и обработка материала, написание текста — В.Б. Адилов, И.П. Писковцева, Н.В. Львова, А.Г. Куликов, А.А. Шершаков, Ю.А. Пахомова; редактирование — В.Б. Адилов, Н.В. Львова.

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

¹Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов». Электронный ресурс: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=144514